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A atividade de lobbying: regulamentar ou não?

Atualizado: 24 de mar. de 2022


Capa Revista Compliance Rio, número 2, ano 2, Publicação Oficial do Instituto Compliance Rio.
Revista Compliance Rio, nº2 ano 2

Por que o lobbying é um tema tão desconcertante e que gera tanto incômodo na sociedade civil em geral (seus cidadãos)? Por que se discute tanto a regulamentação desta atividade se já é evidente que o lobbying é praticado em diversos países, inclusive naqueles que não possuem qualquer regulamentação (como é o caso do Brasil)? Em que consiste afinal a discussão existente acerca da regulamentação ou não do lobbying e quais são os principais argumentos a favor e contrários à regulação? Qual é a situação atual do Brasil neste cenário?

São estas as indagações que buscaremos responder ao longo deste artigo.


O conceito de Lobbying

Em linhas gerais, considera-se a atividade de lobbying como sendo uma comunicação oral ou escrita, realizada por particulares (com interesses específicos e variados) ao poder público, com o objetivo de influenciar a criação ou alteração de leis, políticas públicas ou decisões administrativas. A influência pode ou não suceder, mas é a ação dos atores privados, em busca de influenciar os atores públicos, que corresponde à característica essencial da atividade de lobbying [i].


Os lobbies são, portanto, grupos essencialmente privados, que emergem da sociedade (e não do Estado) e que almejam usar a política para satisfazer seus próprios interesses. Tal não significa dizer que haja uma antinomia necessária entre este interesse particular, que motiva o comportamento grupal, e o interesse público, perseguido pela sociedade, mas tão somente que estes grupos pertencem ao domínio da sociedade (e não do Estado) (CAUPERS e AMARAL, 1999, p. 28).


Lobbying x Corrupção

Pelo fato de ser pouco estudado ou regulamentado, o lobbying acabou por ‘carregar’ um estigma negativo, beirando a marginalidade, sendo, muitas vezes, considerado, especialmente pelos meios de comunicação, como uma prática similar ao tráfico de influência e à corrupção.


Esta abordagem não é correta. Lobbying é uma atividade lícita, enquanto corrupção é um crime. Além disso, lobbying e corrupção diferem-se em importantes dimensões, posto que: (i) o lobbying é uma atividade que busca alterar uma lei ou criar uma nova lei, ao passo que a corrupção é uma tentativa de ‘se desviar’ de uma lei existente; (ii) uma alteração em uma lei como resultado de uma atividade de lobbying normalmente afeta todas as empresas daquele setor, enquanto que o retorno de uma prática corrupta normalmente atinge apenas uma empresa específica, ou seja, aquela que corrompeu; e (iii) os efeitos das atividades de lobbying são mais permanentes do que os efeitos da prática do suborno (HARSTAD e SVENSOON, 2007, p. 2).


Nauro Campos e Francesco Giovanni esclarecem, ainda, que, mesmo em países menos desenvolvidos, o lobbying é um meio muito mais eficiente para influenciar decisões políticas do que a corrupção, sendo um substituto do outro (CAMPOS e GIOVANNONI, 2005, p. 1). Em um outro estudo mais recente, estes mesmos autores confirmam, ainda, que os países ricos preferem o lobbying à corrupção como forma de influenciar as decisões políticas (CAMPOS e GIOVANNONI, 2017, p. 917). Se buscarmos a sociedade americana como parâmetro, especialmente por ser um país onde a atividade de lobbying possui grande tradição, são notáveis os altos custos com investimentos nesta atividade, o que não faria sentido se não se tratasse de uma prática mais eficiente do que a corrupção (DRUTMAN, 2015).


O lobbying é, portanto, uma atividade lícita, não devendo ser valorado negativamente, o que, muitas vezes, é feito justamente devido à ignorância daqueles que estão pouco familiarizados com a atividade, mesmo tratando-se de uma prática muito antiga que movimenta, atualmente, bilhões de dólares por ano e que emprega um considerável número de profissionais no mundo[ii].


Inclusive, o lobbying é considerado um instrumento democrático de representação de interesses, que contribui para a legitimação do sistema político, uma vez que assegura que as demandas de relevantes interesses sociais sejam efetivamente consideradas durante os processos decisórios (MANKUSO e GOZETTO, 2011, p. 123). Diante da complexidade de temas hoje debatidos politicamente e que demandam expertise, enxerga-se no lobbying uma forma de agregar credibilidade às escolhas e formulações de políticas, através do fornecimento de informações e esclarecimentos técnicos necessários para auxiliar os decisores em suas deliberações[iii].


O debate sobre a regulamentação

É polêmico o debate sobre a regulamentação do lobbying e os seus efeitos, inclusive na literatura especializada sobre o tema. É pacífico, no entanto, que duas são as principais motivações dos países para regulamentarem o lobbying. A primeira diz respeito às vantagens que os grupos de interesses mais poderosos levam no processo de decisão política, justamente por terem mais recursos para profissionalizar suas atividades do que os outros grupos que possuem menos recursos financeiros. A segunda refere-se à percepção de que há uma influência desproporcional dos representantes de interesses privados, que, por vezes, agem de forma antiética para alcançar seus objetivos perante os agentes públicos (SANTOS e CUNHA, 2015, p. 5).


Por esta razão, as leis existentes, bem como aquelas que estão em fase de debates em diversas jurisdições para a regulamentação da atividade de lobbying (incluindo, aqui, o Brasil), baseiam-se em dois principais pilares: a transparência e a accountability. Por transparência, entende-se a ampla disponibilização de informações sobre os atos dos políticos, dos servidores públicos e dos grupos de interesse, de modo a que a sociedade tenha conhecimento dos interesses que estão sendo debatidos e dos recursos que estão sendo utilizados para tentar influenciar o processo de decisão política. Por accountability, entende-se os mecanismos de responsabilização dos agentes públicos pelos seus atos, ou seja, os grupos de interesses menos poderosos, cidadãos e eleitores, uma vez conhecedores dos interesses em jogo e do processo seguido para se tomar uma determinada decisão política (através da transparência), estariam aptos a punir ou recompensar seus decisores (SANTOS e CUNHA, 2015, p. 10-11).


Aqueles que defendem a regulamentação do lobbying sustentam sua posição com base nos seguintes argumentos: (i) a regulamentação proporciona uma maior igualdade de acesso aos processos políticos, um maior equilíbrio entre os grupos de interesses que possuem mais recursos (e que, por isto, levam uma maior vantagem nos processos políticos, uma vez que podem contratar mais lobistas para atuarem na defesa de seus interesses) e aqueles que não têm recursos suficientes; e (ii) a regulamentação proporciona, ainda, uma maior transparência nas relações e defesa de interesses, já que permite que a informação seja disponibilizada e compartilhada de forma mais eficaz com todos os grupos de interesse, funcionários públicos e com a sociedade civil em geral (seus cidadãos), que poderão pautar as suas ações e influências com base em tais informações previamente disponibilizadas. Quanto mais deliberativo, equilibrado, transparente e accountable for o processo de tomada de decisão política, mais legítimo e democrático ele será (SANTOS e CUNHA, 2015, p. 10-11).


Por outro lado, há aqueles que são contra a regulamentação do lobbying por acreditarem que ela tem um efeito exatamente contrário, qual seja, o da criação de barreiras para a participação no processo de decisões. Segundo esta vertente, (i) a regulamentação gera a percepção de que só é possível participar politicamente através dos canais formais de representação de interesses; (ii) a regulamentação gera aos grupos de interesses elevados custos[iv] (com credenciamento, prestação de informações, relatórios, entre outros), o que acaba por inibir a atuação de grupos detentores de menos recursos; (iii) a regulamentação dificulta as negociações políticas (mais do que facilita) se submetidas a uma ampla participação (defende-se aqui que a confidencialidade é, por vezes, necessária para formulação de boas políticas); e, por fim, (iv) a regulamentação traz mais custos do que benefícios aos Estados, por terem que criar agências de controle e monitoramento da atividade (SANTOS e CUNHA, 2015, p. 11-12).


Apesar destas aparentes desvantagens levantadas pela corrente que se opõe à regulamentação do lobbying, verifica-se um consenso entre os organismos internacionais, como, por exemplo, a Transparência Internacional[v] e a OCDE[vi], quanto à recomendação de se regulamentar este diálogo entre a sociedade e o Estado.


A necessidade de regulamentação da atividade é reforçada, sobretudo, por estudos que comprovam como o lobbying realizado de forma pouco transparente pode prejudicar a sociedade e atingir a competição justa no mercado (IGAN; MISHRA e TRESSEL, 2009). Somando isto ao fato de que, com a globalização, a interdependência entre os países cresceu drasticamente nos últimos anos, as estratégias de lobbying tornaram-se transnacionais, direcionando a questão da necessidade de transparência nesta atividade a um nível global de preocupação[vii].


Por esta razão, a OCDE lançou, em 2010, uma Recomendação (Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying), contendo 10 (dez) princípios para uma maior transparência e integridade na atividade de lobbying (The 10 principles for transparency and Integrity in Lobbying). Trata-se, até este momento, do único instrumento internacional que busca endereçar preocupações acerca da prática de lobbying e que serve de guia para os países que passaram a regulamentar a matéria, orientando-os, através destes princípios, sobre a forma como alcançar a transparência e accountability no processo de decisão política[viii].


Adicionalmente, uma pesquisa da OCDE, de 2013, demonstrou que há um consenso entre lobistas e legisladores quanto ao fato de que uma maior transparência ajudaria a desenvolver a atividade de lobbying de forma ética e adequada e que, por isto, defendem a revelação obrigatória de informação[ix].


Outro estudo da OCDE, de 2014, demonstrou, inclusive, que, de 1999 a 2014, mais países adotaram uma regulamentação para o lobbying do que nos últimos 60 (sessenta) anos. Não obstante, tais leis ainda precisam de evoluir muito em termos de conteúdo, uma vez que não são tão completas e que ainda não há uma aplicação efetiva (enforcement) de seus preceitos, muitas vezes pela falta de sanções em caso de seu não cumprimento, ou mesmo por falta de coordenação entre os diversos países que praticam o lobbying transnacional (o que resulta em diferentes requerimentos para os mesmos atores em diferentes jurisdições)[x].


Em resumo, resta claro que as vantagens em se regulamentar a atividade de lobbying superam, e muito, as suas desvantagens. Todavia, há um consenso[xi] de que, para que uma lei que venha regular esta prática seja, de fato, eficiente, é, em geral, necessário que se observem os seguintes requisitos (respeitando, obviamente, as peculiaridades de cada país): a lei (i) deve conter uma definição clara de lobista profissional, ou seja, de quem pode exercer a atividade de lobbying, (ii) deve prever mecanismos que permitam diminuir a assimetria de recursos e oportunidades que separam grupos poderosos daqueles com menos recursos e menos influência; (iii) deve permitir um maior acesso à informação (quais os interesses que estão em jogo, quem os defende, entre outros); (iv) deve prever mecanismos que maximizem o controle online (já que isto reduz o custo tanto para os grupos de interesses que precisarão de se cadastrar e prestar contas e informações sobre suas atividades, bem como potencializa o uso e facilita o acesso às informações pela sociedade, informações estas que estarão atualizadas); e, por fim, (v) deve prever uma forma eficiente de fiscalizar a atividade de lobbying. Aqui, um órgão centralizado parece ser uma boa opção, uma vez que evita que os lobistas tenham que realizar vários registros em vários órgãos (e, como isso, haja diferentes processos de registro com ausência de isonomia na aplicação da lei), favorece a disponibilidade de informação (que fica concentrada em um único lugar) e, consequentemente, reduz os custos.


A atividade de lobbying no Brasil: uma breve visão

Verifica-se que, enquanto nos Estados Unidos é forte a cultura dos ‘grupos de interesses’ como forma de representação da sociedade, na Europa, a cultura dominante é a de ‘representação formal de interesses’, por via daqueles que foram escolhidos pelo povo, através do sufrágio, para representá-lo e atuarem como titulares dos órgãos de decisão política, sem o objetivo de defender um interesse particular específico, mas sim o interesse de todos (CAUPERS e AMARAL, 1999, p. 29). Logo, no cenário europeu, o Estado constitucional forma-se contra os interesses setoriais e a favor da ideia de que a lei é a vontade geral, não voltada ao interesse particular de grupos específicos, mas sim ao interesse público.


Isto explica por que o Brasil, na qualidade de ex-colônia de Portugal, adota uma postura tão desconfortável frente a atividade de lobbying. Tradicionalmente, por razões óbvias, o Brasil em muito se assemelha a Portugal em termos de formação política e jurídica. Logo, se resgatarmos um pouco da cultura jurídico-política de Portugal, pautada, essencialmente, no constitucionalismo liberal clássico do mundo ocidental dos séculos XVIII e XIX, entenderemos a ausência, no Brasil, de uma cultura dos grupos de interesses serem ouvidos de forma pública e transparente pelos decisores. O que se vê (tanto em Portugal quanto no Brasil) é a influência de classes de profissionais atuando de forma obscura junto do poder público. É justamente esta falta de transparência que faz com que a atividade de lobbying seja constantemente associada a práticas ilícitas.


Não obstante, a regulamentação do lobbying já vem sendo discutida no Brasil há cerca de 4 (quatro) décadas e já foi objeto de vários projetos de lei. Ponto pacífico entre os autores brasileiros que se debruçam sobre o tema é quanto à necessidade de regulamentação da atividade no país[xii]. Isto porque já é notório que o lobbying, ainda que de forma não regulada, é amplamente praticado no Brasil, e esta ausência de regulação acaba por aproximá-lo, equivocadamente, dos crimes de corrupção e de tráfico de influência.

Já sabemos que o grande objetivo em se regulamentar o lobbying é o de dar mais transparência e accountability à atividade, de definir regras claras sobre como deve ser esta relação e este diálogo entre os representantes da sociedade civil e as autoridades públicas e de integrar os diferentes setores interessados ao debate democrático. A própria Constituição Federal de 1988 incentivou, em seu texto, ampla participação popular nas tomadas de decisões.


Mas se o lobbying já é uma realidade no Brasil, se a Constituição Federal de 1988 legitima esta prática e se a sua regulamentação é considerada uma medida tão promissora, qual a razão de uma lei ainda não ter sido adotada no Brasil? Seria apenas por questões históricas e culturais? Certamente estes são fatores que justificam o atraso do país em compreender a atividade como um instrumento democrático efetivo de representação de interesses, mas não podemos parar nossa análise neste ponto. Wagner Mancuso e Andrea Gozetto apontam, portanto, 4 (quatro) outros fatores que, no seu entendimento, têm freado a regulação do lobbying no Brasil:


Em primeiro lugar, há certa falta de interesse por parte dos legisladores. A regulamentação provavelmente favoreceria a profissionalização da atividade. É possível interpretar a inércia dos legisladores como um meio de evitar uma disputa com os lobistas profissionais pela representação dos interesses sociais. Em segundo lugar, há certa hesitação dos próprios lobistas em levantar a bandeira da regulamentação de forma inequívoca. Por um lado, a regulamentação promete combater o espectro de marginalidade que ronda a atividade – para os profissionais da área, isso representa um benefício significativo. Por outro lado, no entanto, a regulamentação obriga os lobistas a agir de forma transparente, forçando-os a abdicar da atuação em cenários de pouca visibilidade, mais convenientes para a defesa de interesses ilegítimos. Além disso, há o temor de que a regulamentação gere não apenas mais concorrência – inchando o mercado da representação de interesses, com a chegada de novos profissionais interessados em atuar como lobistas –, mas também mais burocracia – ao determinar a frequente prestação de contas de gastos e atividades realizadas. Em terceiro lugar, a sociedade brasileira não tem atuado como agente impulsionador da regulamentação do lobby (…). Por fim, em quarto lugar, o poder executivo federal ainda não encampou nenhum projeto de regulamentação do lobby – e o poder executivo tem sido o responsável pela maior parte da produção legislativa no país.” (MANKUSO e GOZETTO, 2011, p. 127)


O cenário não é simples, mas, como resultado do nosso estudo, entendemos que é necessário um esforço para se regulamentar o lobbying no Brasil, face às vantagens que esta iniciativa trará ao país, sobretudo no que se refere à transparência e accountability daqueles que exercem a atividade.


Por fim, citamos as palavras do cientista político Marco Teixeira para resumir o que defendemos sobre a regulamentação do lobbying em nosso país: “Tornar o lobby legal é indispensável para regular a própria democracia. O que não pode é deixar como está, na penumbra”[xiii].

[i] CONSELHO DA EUROPA – Report on the Role of Extra-Institutional Actors in the Democratic System (Lobbying), 2013, p. 4. [ii] OCDE - Transparency and Integrity in Lobbying, 2013. [iii] CONSELHO DA EUROPA – Report…, 2013, p. 12. [iv] No entanto, cumpre informar que em um relatório da OCDE de 2014, foi mencionado o exemplo da Áustria, onde se comprovou que os custos para os lobistas com a regulamentação foram baixos, se comparados com as vantagens que receberam. Vide: OCDE - Lobbyists, Governments and Public Trust. Volume 3: Lessons learned from implementing the OECD Principles on Transparency and Integrity in Lobbying: Highlights, 2014, p. 21. [v] TRANSPARENCY INTERNATIONAL – Lobbying in Europe: Hidden Influence, Privileged Acess, 2015. [vi] OCDE – Lobbyists…, 2014. [vii] OCDE – Lobbyists…, 2014, p. 14-15 [viii] OCDE – Lobbyists…, 2014, p. 7. [ix] OCDE – Transparency…, 2013, p. 2. [x] OCDE – Lobbyists…, 2014, p. 7. [xi] (i) CONSELHO DA EUROPA – Report…, 2013, p. 14; (ii) SANTOS e CUNHA, p. 43-44 e (iii) OCDE – Transparency…, 2013, p. 1. [xii] (i) MEYER-Pflug; SERRAZES e OLIVEIRA, 2008; (ii) SANTOS e CUNHA, 2015; (iii) MEYER-Pflug, 2009; (iv) VEIGA e FERREIRA, 2015; (v) MANKUSO e GOZETTO, 2011, p. 127, entre outros. [xiii] Disponível em: <https://www.estadao.com.br/noticias/geral,regulamentacao-do-lobby-no-pais-volta-a-discussao,70002032711>. Acesso em 7 de maio de 2019. _________________________________ Referências Bibliográficas CAMPOS, Nauro F. e GIOVANNONI, Francesco. Political institutions, lobbying and corruption. Journal of Institutional Economics, 13:4, 2017, p. 917 – 939. _______. Lobbying, corruption and political influence in transition countries, Institute for the Study of Labor, 2005, p. 1-34. CAUPERS, João; AMARAL, Maria Lúcia. Grupos de Interesses, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, Coimbra Editora, Vol. XL, nº 1 e 2, 1999, p. 23-43. DRUTMAN, Lee. What we get wrong about lobbying and corruption, 2015. HARSTAD, Bard; SVENSOON, Jakob. From Corruption to Lobbying and Economic Growth, 2007. IGAN, Deniz; MISHRA, Prachi e TRESSEL, Thierry. A Fistful of dollars: Lobbying and the financial crisis. IMF Working Paper, WP/09/287, 2009. MANKUSO, Wagner Pralon e GOZETTO, Andrea Cristina Oliveira - Lobby: Instrumento democrático de representação de interesses? Organicom, ano 8, n. 14, 2011, p. 119-128. MEYER-Pflug, Samantha Ribeiro; SERRAZES, Alessandra de Andrade; OLIVEIRA, Vitor Eduardo Tavares de Oliveira – A possibilidade de Regulamentação do Lobby no Brasil. Anais do XVII Congresso Nacional do CONPEDI, Brasília, 2008, p. 587-604. MEYER-Pflug, Samantha Ribeiro (coord. acadêmica). Grupos de Interesse (Lobby). Série Pensando o Direito, n. 8, Centro Universitário de Brasília (UNICEUB), 2009. SANTOS, Manoel Leonardo e CUNHA, Lucas. Percepções sobre a regulamentação do lobby no Brasil: Convergências e Divergências. Texto para Discussão. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, 2015. VEIGA, Fabio da Silva; FERREIRA, Rui Miguel Zaferino. Lobbies, grupos de interesse e sua intervenção nas políticas públicas: regulamentação e supervisão através do estudo do sistema americano. Revista Ballot - Rio de Janeiro, v. 1 n. 2, 2015, p. 01-21.



Artigo originalmente publicado na Revista Compliance Rio, nº 2, ano 2 em Novembro de 2019.






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